【原標(biāo)題：華夏財(cái)金網(wǎng)：發(fā)展型社會(huì)政策對(duì)我國(guó)規(guī)劃空間政策的啟示】財(cái)金網(wǎng)消息 國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策對(duì)我國(guó)規(guī)劃空間政策的啟示

張  穎  同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生，注冊(cè)規(guī)劃師

王  劍  同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生，上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)兼研究室主任，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師

摘要

國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策為我國(guó)轉(zhuǎn)入新時(shí)代，解決發(fā)展不平衡、不充分的矛盾提供理論與實(shí)踐的啟示。本文力求為規(guī)劃空間政策模式提供可資借鑒的思路，通過(guò)闡釋發(fā)展型社會(huì)政策的歷程、內(nèi)涵和特征，分析德、美、英等國(guó)投資兒童和體育健身政策的實(shí)踐案例，并以社區(qū)兒童和體育設(shè)施建設(shè)為個(gè)案，對(duì)我國(guó)規(guī)劃空間政策與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行考察，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，提出我國(guó)規(guī)劃空間政策在法律、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范、社區(qū)營(yíng)造和管理手段等方面的發(fā)展路徑，以體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展價(jià)值，實(shí)現(xiàn)不同政策協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)人力資本投資和社會(huì)資本培育，促進(jìn)社會(huì)共治等。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會(huì)政策，規(guī)劃空間政策

中國(guó)改革開(kāi)放近四十年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)已取得堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，2016 年，我國(guó)人均國(guó)民總收入（GNI）超過(guò)8000 美元，接近中等偏上收入國(guó)家的平均水平，居世界217 個(gè)國(guó)家（地區(qū)）第97 位[1]。與此同時(shí)，多年積累的社會(huì)問(wèn)題也逐步凸顯，解決人們對(duì)美好生活的需要與發(fā)展的不平衡、不充分之間的矛盾，與城鄉(xiāng)規(guī)劃空間政策有著密切的關(guān)系。

放眼世界，國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策已是國(guó)家的共同取向，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等政策走上協(xié)同發(fā)展的階段。而我國(guó)對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)識(shí)仍停留在其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)的層面，沒(méi)有把社會(huì)發(fā)展看作是促進(jìn)生產(chǎn)力的動(dòng)力，規(guī)劃空間政策的屬性雖然已形成共識(shí)，但對(duì)其內(nèi)涵以及與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的關(guān)系仍需要理解和建構(gòu)?；诖耍疚膶?duì)國(guó)外社會(huì)政策的演進(jìn)過(guò)程、發(fā)展型社會(huì)政策的特征及其與空間政策的關(guān)系進(jìn)行分析，以為我國(guó)規(guī)劃空間政策發(fā)展提供借鑒與啟示。

1 社會(huì)政策與空間政策的關(guān)系

1.1

概念內(nèi)涵

社會(huì)政策（Social Policy）的概念起源于歐洲，是隨著工業(yè)革命引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題而產(chǎn)生的公共政策領(lǐng)域。1891年，社會(huì)政策概念的提出者之一，德國(guó)的瓦格納發(fā)表了《社會(huì)政策、財(cái)政政策及租稅政策》一文，首次對(duì)社會(huì)政策做出定義，提出社會(huì)政策是運(yùn)用立法和行政的手段，以爭(zhēng)取公平為目的，清除分配過(guò)程中的各種弊害的國(guó)家政策[2]。英國(guó)社會(huì)學(xué)家馬歇爾在《社會(huì)政策》一書(shū)中，將社會(huì)政策定義為政府通過(guò)提供服務(wù)和收入等方式對(duì)公民福利產(chǎn)生直接影響的政策，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共救助、健康和福利服務(wù)、住房政策等[3]。隨著時(shí)代發(fā)展，人們對(duì)社會(huì)政策的理解超出了原有的再分配和社會(huì)福利范疇，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)的”政策。美國(guó)的吉爾認(rèn)為社會(huì)政策的核心是人類(lèi)社會(huì)關(guān)系和生活質(zhì)量的規(guī)范和建構(gòu)[4]。

我國(guó)對(duì)社會(huì)政策的理解主要借鑒西方，同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)問(wèn)題。鄭杭生[5] 把社會(huì)政策定義為“國(guó)家或政府為解決社會(huì)問(wèn)題、改善社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公正與社會(huì)進(jìn)步而采取的各種原則或方針”；陸曉文[6] 把社會(huì)政策概括為：制定者在某種社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下，為達(dá)到某種社會(huì)性的目標(biāo)而采取的社會(huì)性安排與行動(dòng)，滿(mǎn)足全體社會(huì)成員的基本需求，解決影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)問(wèn)題與沖突，提高社會(huì)總體的生活質(zhì)量。各國(guó)社會(huì)政策有所差異，但從總體上看，主要包括八個(gè)方面的政策：社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房、公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利服務(wù)、針對(duì)專(zhuān)門(mén)人群的社會(huì)政策體系（老年人、兒童、殘疾人、婦女等）及其他內(nèi)容（如行為矯治、家庭、社區(qū)發(fā)展等）。

公共政策是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要屬性。我國(guó)《城市規(guī)劃編制辦法》（2005）總則第三條表述為：“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。” 孫施文和王富海[7] 提出，城市規(guī)劃政策是城市公共政策的重要組成部分；趙民和雷誠(chéng)[8] 認(rèn)為城市規(guī)劃的公共政策屬性從其誕生起就已客觀存在，在規(guī)劃編制和管理的不同階段，以及中央和地方的不同層面具有不同的體現(xiàn)。展望未來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展，強(qiáng)化政策屬性是專(zhuān)家學(xué)者們的共識(shí)[9-11]。

1.2

兩者在社會(huì)發(fā)展目標(biāo)下的協(xié)同

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為空間型的公共政策，與社會(huì)發(fā)展政策基于共同的發(fā)展目標(biāo)，有著相互協(xié)同的關(guān)系。城市空間是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化活動(dòng)的載體，空間的物質(zhì)形態(tài)本身不應(yīng)成為規(guī)劃政策的終極目標(biāo)。同樣，GDP、社會(huì)保障指標(biāo)等也不應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)，社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策、空間政策應(yīng)統(tǒng)一于人的發(fā)展目標(biāo)之下。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的規(guī)劃空間政策更多表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的響應(yīng)，主要聚焦市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)的規(guī)制和對(duì)政府土地開(kāi)發(fā)及招商引資活動(dòng)的支持，相比之下，對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)知相對(duì)薄弱。

未來(lái)規(guī)劃空間政策的發(fā)展，不應(yīng)局限于考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素，而應(yīng)順應(yīng)各方面公共政策協(xié)同發(fā)展規(guī)律，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)與社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策等的協(xié)同，特別是注重加強(qiáng)對(duì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的支持，從而在公共政策層面更加有效地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面作用。反之，如果局限于舊有的技術(shù)藍(lán)圖和管理審批的框架，或者僅僅提出綜合性的發(fā)展目標(biāo)而缺少實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策方法支持，則難以充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)有的作用。

2 發(fā)展型社會(huì)政策的認(rèn)知

2.1

國(guó)外社會(huì)政策演進(jìn)的五個(gè)主要階段

第一階段：17 世紀(jì)初社會(huì)政策的發(fā)端。隨著圈地運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的社會(huì)矛盾，英國(guó)于1601 年頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》。其后，為應(yīng)對(duì)工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)政策逐步形成。19 世紀(jì)后期，英國(guó)成立了世界上第一個(gè)慈善組織協(xié)會(huì)和第一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心—湯恩比館，并帶動(dòng)了其后席卷世界的社會(huì)改良運(yùn)動(dòng)，先后頒布了針對(duì)健康、失業(yè)、兒童保護(hù)、教育、住房、最低工資、養(yǎng)老金、勞工介紹所等的一系列法律。德國(guó)在俾斯麥任首相期間，在階級(jí)矛盾尖銳和資本主義改良學(xué)派發(fā)展的背景下，于1882 年通過(guò)《疾病保險(xiǎn)法》，其后通過(guò)了《工傷事故保險(xiǎn)法》《老年和殘疾社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律，并承認(rèn)工會(huì)的地位，隨后法制不斷完善，德國(guó)步入社會(huì)政策制度化時(shí)代。因此，19 世紀(jì)末一般被認(rèn)為是社會(huì)政策的正式創(chuàng)立時(shí)期。美國(guó)延續(xù)了英國(guó)的濟(jì)貧模式，在大蕭條和羅斯福新政時(shí)代，于1935 年通過(guò)了《社會(huì)保障法案》[12]。

第二階段：20 世紀(jì)50 至60 年代的戰(zhàn)后“福利國(guó)家”時(shí)代。隨著二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，西方進(jìn)入了以“福利國(guó)家”為特征的新時(shí)代。英國(guó)劍橋大學(xué)教授威廉·貝弗里奇受英國(guó)政府委托，起草有關(guān)戰(zhàn)后福利制度重建的基本框架報(bào)告—著名的《貝弗里奇報(bào)告》（1942），主張建立覆蓋所有社會(huì)成員的社會(huì)保障制度，即被稱(chēng)為“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的一整套計(jì)劃。其后是“福利國(guó)家”發(fā)展的鼎盛時(shí)期[13]。福利國(guó)家的價(jià)值核心是權(quán)利和平等，各種福利不像“濟(jì)貧法”時(shí)期是一部分人對(duì)另一部分人的恩惠，僅針對(duì)特殊群體，而是基于人的普遍需要。福利國(guó)家的社會(huì)保障是建立在生產(chǎn)力高度發(fā)展基礎(chǔ)之上，是一種高稅收、高消費(fèi)、高福利的模式[14]。

第三階段：20 世紀(jì)70 至80 年代的緊縮時(shí)代。20 世紀(jì)70 年代的石油危機(jī)、滯漲和巨額赤字使得“福利國(guó)家”理論陷入了激烈的爭(zhēng)論，國(guó)家干預(yù)的效果受到質(zhì)疑，新自由主義逐步興起。明顯的社會(huì)緊縮政策在英語(yǔ)國(guó)家發(fā)生，以英國(guó)的撒切爾和美國(guó)的里根政府為代表；同期，歐洲國(guó)家則在增稅和提高繳費(fèi)率的同時(shí)，采取了更溫和的福利縮減政策。政府的公共服務(wù)運(yùn)作模式引入企業(yè)管理和市場(chǎng)理念，新公共管理（New Public Management）理論主張競(jìng)爭(zhēng)，重視效率等。

第四階段：20 世紀(jì)90 年代至21 世紀(jì)初的協(xié)商式改革。單方面的緊縮措施面臨越來(lái)越多的罷工和選舉等社會(huì)壓力，難以繼續(xù)推進(jìn)，一些國(guó)家開(kāi)始嘗試協(xié)商式改革。該時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化過(guò)程，社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，廣泛參與公共事務(wù)治理，被稱(chēng)為“第三部門(mén)”或“第三方治理”。1992 年，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)成立，世界銀行以“治理與發(fā)展”為年度報(bào)告主題，公共管理進(jìn)入“治理”的新時(shí)代。緊縮政策改為增減結(jié)合的政策組合，在對(duì)傳統(tǒng)政策的不合理處進(jìn)行削減的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)張新的保障功能，如促進(jìn)性別平等、工會(huì)全程參加意大利的養(yǎng)老金改革[15]。

第五階段：21 世紀(jì)初以來(lái)的發(fā)展型社會(huì)政策，或稱(chēng)社會(huì)投資、賦能型國(guó)家等。21 世紀(jì)初，西方國(guó)家出現(xiàn)了社會(huì)政策的新理念，除了發(fā)展型社會(huì)政策、社會(huì)投資、賦能型國(guó)家外，還有許多標(biāo)簽，如第三條道路、積極福利國(guó)家、后現(xiàn)代福利國(guó)家、空心化國(guó)家、契約國(guó)家等。其共性在于把社會(huì)發(fā)展看作促進(jìn)生產(chǎn)力的要素，而不是簡(jiǎn)單的再分配，不僅是財(cái)富的消耗，而是通過(guò)“社會(huì)投資”，采用積極的、而非被動(dòng)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)政策，加強(qiáng)三個(gè)方面的作用：勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的“流量”嵌入、人力資本“存量”發(fā)展、作為社會(huì)保障“緩沖器”的社會(huì)凝聚與安全。優(yōu)化存量，如投資兒童早期發(fā)展、健康、教育和終身學(xué)習(xí)等方面；激活流量，如支持女性和單身父母就業(yè)、拓展靈活勞動(dòng)力市場(chǎng)、加大照顧年幼體弱者的力度、提高低收入者福利、克服“局內(nèi)人”和“局外人”分化等；強(qiáng)化社會(huì)凝聚與安全，如社會(huì)支持與融入、激勵(lì)與懲罰等。對(duì)社會(huì)“賦能”，發(fā)展民間組織，推動(dòng)社會(huì)力量提供公共服務(wù)，提高人們應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)的能力[16]。社會(huì)政策的基本邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)換，從補(bǔ)償性的免于匱乏的邏輯轉(zhuǎn)向賦能的邏輯[17]。

2.2

發(fā)展型社會(huì)政策的理論背景

第一，發(fā)展理性的新導(dǎo)向。20 世紀(jì)80 年代，弗朗索瓦? 佩魯?shù)摹缎掳l(fā)展觀》[18]，構(gòu)建了“整體”“綜合”“內(nèi)生”的發(fā)展觀念，發(fā)展的指標(biāo)應(yīng)包含“經(jīng)濟(jì)”和“社會(huì)”的綜合方面，強(qiáng)調(diào)“以人為中心”。90 年代，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞? 森豐富了人們對(duì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，他在《以自由看待發(fā)展》[19] 中提出，發(fā)展的目的是為提高實(shí)質(zhì)自由，自由是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的重要手段，而人的“實(shí)質(zhì)自由”是人能夠獲得各種物質(zhì)和精神生活的能力。聯(lián)合國(guó)自1990 年開(kāi)始用人類(lèi)發(fā)展指數(shù)（HDI）來(lái)衡量一國(guó)的發(fā)展水平，HDI 包括健康長(zhǎng)壽的生活、體面的生活，不再片面注重人均GDP。1995 年，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)社會(huì)發(fā)展世界首腦會(huì)議，使社會(huì)發(fā)展議題得到普遍重視。

第二，人力資本和社會(huì)資本理論。20 世紀(jì)60 年代以來(lái)，舒爾茨、明塞爾、貝克爾等提出發(fā)展了人力資本理論，為各國(guó)廣泛采納。社會(huì)資本也是發(fā)展型社會(huì)政策的支撐理論之一，代表人物有布迪厄、科爾曼、普特南等，強(qiáng)調(diào)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任、權(quán)威、共識(shí)、道德等社會(huì)結(jié)構(gòu)資源的價(jià)值。

第三，對(duì)福利國(guó)家社會(huì)政策的反思。發(fā)展型社會(huì)政策的源頭是對(duì)“有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展”和“福利國(guó)家”兩極的反思。石油危機(jī)后的高失業(yè)、高通脹、政府巨額赤字，以及伴隨的種種社會(huì)問(wèn)題，使福利國(guó)家受到激烈批評(píng)。以哈耶克、弗里德曼等為代表的“新自由主義”倡導(dǎo)者，把不利狀況歸咎于福利國(guó)家的政策。高稅收導(dǎo)致通貨膨脹，損害了投資，助長(zhǎng)了懶惰和欺詐，官僚機(jī)構(gòu)，扭曲市場(chǎng)機(jī)制等[20]。隨著志愿組織的興起，“福利多元主義”倡導(dǎo)者對(duì)“國(guó)家”還是“社會(huì)”這一主體進(jìn)行反思，先后提出了國(guó)家、市場(chǎng)、家庭的“福利三角”以及市場(chǎng)、國(guó)家、社區(qū)和民間社會(huì)的“四分法”等[21]。

第四，其他相關(guān)研究成果。人類(lèi)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果表明，對(duì)兒童早期發(fā)展進(jìn)行投入帶來(lái)的社會(huì)回報(bào)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其長(zhǎng)大或成年后的社會(huì)回報(bào)率 [22-23]，這一研究結(jié)果稱(chēng)為“赫克曼曲線”（圖1）。腦科學(xué)的研究成果也使人們認(rèn)識(shí)到，6 歲之前是人類(lèi)大腦發(fā)展的關(guān)鍵期[24-25]，大腦發(fā)育不僅僅由遺傳決定，而且是基因和外部環(huán)境復(fù)雜作用的結(jié)果[26]。貧困問(wèn)題的研究也為新的社會(huì)政策提供了支持，如“可持續(xù)生計(jì)框架”（Sustainable Livelihoods Framework）等[27]。

2.3

發(fā)展型社會(huì)政策的內(nèi)涵

發(fā)展型社會(huì)政策是一系列理論和實(shí)踐的集合，國(guó)外有許多不同論點(diǎn)，但共性特征顯著。我國(guó)社會(huì)學(xué)界將它們概括為“發(fā)展型社會(huì)政策”。其代表性理論如下：

發(fā)展型社會(huì)政策的價(jià)值基礎(chǔ)是將社會(huì)發(fā)展作為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行的追求，主要特征為：將經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策整合在一個(gè)更廣泛的發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)政策的制定不僅出于福利考慮，更注重對(duì)發(fā)展的作用，最終是為實(shí)現(xiàn)全體人民的發(fā)展。措施主要有三個(gè)方面：一是建立經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策整合的正式組織安排；二是通過(guò)社會(huì)政策措施使經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人民的福利有直接和積極的影響；三是倡導(dǎo)那些能夠直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)政策，包括投資教育、兒童、健康、技能訓(xùn)練、住房?jī)?chǔ)蓄等項(xiàng)目，將基于社區(qū)的項(xiàng)目置于優(yōu)先位置[28-29]。

英國(guó)的吉登斯是社會(huì)政策新范式的領(lǐng)軍人物，他的“第三條道路”（The Third Way）理論和“社會(huì)投資國(guó)家”（Social Investment State）倡議直接影響了20 世紀(jì)90 年代末之后的西方社會(huì)政策改革。吉登斯提出的道路是介于“老左派”（社會(huì)民主主義）和“新右派”（新自由主義）的一條“中—左道路”，這條道路繼承福利國(guó)家公平正義的價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)也認(rèn)同新自由主義對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家消極性的批判，主張走一條積極福利的道路，即建設(shè)社會(huì)投資國(guó)家；用事前對(duì)人的潛能培養(yǎng)盡可能地取代事后的再分配；通過(guò)鼓勵(lì)工作、投資教育、促進(jìn)健康、鼓勵(lì)創(chuàng)新與自治參與等措施，最終構(gòu)建的是“積極福利社會(huì)”，而不是“國(guó)家”[30]。

此外，美國(guó)的謝若登提出“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”，反對(duì)收入低是導(dǎo)致貧窮的原因，指出缺乏資產(chǎn)是導(dǎo)致貧窮的重要因素，提倡注重家庭的資產(chǎn)積累，通過(guò)“資產(chǎn)建設(shè)”（Asset Building）促進(jìn)其在教育、住房等方面的投資[31]。另一位美國(guó)社會(huì)學(xué)者吉爾伯特提出“賦能型國(guó)家”（Enabling State），即通過(guò)國(guó)家調(diào)控和支持鼓勵(lì)私人部門(mén)提供公共服務(wù)。賦能型國(guó)家的職能是：鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)提供公共產(chǎn)品；對(duì)私人社會(huì)服務(wù)加以規(guī)范；形成私人參與公共服務(wù)的社會(huì)；針對(duì)不同人群提供有針對(duì)性的充足服務(wù)和保護(hù)[32]。

我國(guó)學(xué)者張秀蘭、徐月賓把發(fā)展型社會(huì)政策的基本理念概括為四點(diǎn)：一是特別關(guān)注人力資本的積累，以及勞動(dòng)力人群能否順利進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)；二是注重社會(huì)政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；三是認(rèn)為社會(huì)政策是對(duì)社會(huì)的投資，是增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的手段；四是強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的“上游干預(yù)”，重視中長(zhǎng)期戰(zhàn)略。發(fā)展型社會(huì)政策的核心理念是將“發(fā)展”注入社會(huì)政策的價(jià)值之中，公平依然是其價(jià)值目標(biāo)，但新增了一個(gè)價(jià)值基石——發(fā)展，在幫助困難群體的同時(shí)，注意幫助對(duì)發(fā)展最有貢獻(xiàn)的人群，以達(dá)到促使國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[33]。

在此，筆者把發(fā)展型社會(huì)政策概括為三個(gè)特征：一是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的關(guān)系認(rèn)識(shí)體現(xiàn)了整合性思路。社會(huì)政策不僅具有再分配功能，更有著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)性功能，兩個(gè)政策應(yīng)整體考慮；二是在方法手段上具有“后現(xiàn)代”特征，更加具有針對(duì)性、回應(yīng)性、參與性、科學(xué)性，社會(huì)政策不僅是防止人們墜落的“安全網(wǎng)”，更是人力資本投資的“跳板”，是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“動(dòng)力源”；三是把人的自由發(fā)展權(quán)利要求提高到更高層次。社會(huì)發(fā)展實(shí)際上是對(duì)人的實(shí)質(zhì)性自由的拓展，是對(duì)人的投資，同時(shí)也是對(duì)人和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的賦能，對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和建構(gòu)。

3 國(guó)外規(guī)劃空間政策與發(fā)展型社會(huì)政策協(xié)同的實(shí)例

3.1

投資于兒童早期成長(zhǎng)

投資型社會(huì)政策重點(diǎn)是對(duì)人力資本的培育，是建立在對(duì)人類(lèi)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，由于兒童早期發(fā)展對(duì)整個(gè)生命周期具有至關(guān)重要的意義，發(fā)展型社會(huì)政策主張加大對(duì)兒童早期成長(zhǎng)的投入。聯(lián)合國(guó)《2014 年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》指出：“雖然政府在民眾的生命周期中為其提供與日俱增的醫(yī)療、教育以及社會(huì)福利開(kāi)支，卻并未在早年關(guān)鍵階段培養(yǎng)和支持其能力的發(fā)展。”[34] 圖2 中的腦部發(fā)育曲線，說(shuō)明了兒童早期發(fā)育對(duì)建構(gòu)一生能力的至關(guān)重要性，但政府的投入反而在兒童早期階段最低，不注重人力投資和預(yù)防。圖3 是投資型社會(huì)的典型國(guó)家瑞典，政府在兒童早期階段的投入大大高于基礎(chǔ)教育階段。

2013 年，歐盟啟動(dòng)了“投資于兒童”的政策，作為“社會(huì)投資”政策的一部分。以德國(guó)為例，空間政策的一個(gè)重要方面是促進(jìn)兒童早期教育和照護(hù)設(shè)施建設(shè)，2005 年和2008 年德國(guó)先后立法①規(guī)定：自2013 年8 月1 日起，每一個(gè)1 歲至入學(xué)前的兒童都有權(quán)利在日間照料中心或托兒所獲得服務(wù)；2008 年至2014 年，投資于3 歲以下兒童照護(hù)設(shè)施的金額達(dá)到54 億歐元，全國(guó)共新增了30 萬(wàn)個(gè)兒童照護(hù)設(shè)施[35]。2015 年，德國(guó)3 歲以上學(xué)前兒童毛入園率為89.6%，0 — 3 歲兒童入托率為25.9%[36]。在州層級(jí)，柏林1995 年制定了《兒童游戲場(chǎng)地法》的實(shí)施條例，1998 年修訂《柏林建筑規(guī)范》，對(duì)街道、廣場(chǎng)、路徑、公共交通、休閑空間、兒童游戲場(chǎng)地等的設(shè)置要求進(jìn)行修訂，以滿(mǎn)足各類(lèi)人群，包括兒童的使用需求[37]。

在美國(guó)，克林頓政府開(kāi)始大幅提高幫助困難階層兒童早期發(fā)展的“開(kāi)端計(jì)劃”的投入力度，增幅為25%，以及服務(wù)家庭和兒童醫(yī)療等政策。其后的布什和奧巴馬政府維持了對(duì)兒童發(fā)展的重視策略[38]，美國(guó)學(xué)前兒童毛入園率由2005 年的65% 提高到2014 年的90%[39-40]。

3.2

投資于體育與健身

體育與健身是社會(huì)投資政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。英國(guó)自布萊爾政府開(kāi)始將體育政策提高到前所未有的重要地位，2002年提出的“運(yùn)動(dòng)規(guī)劃”（Game Plan），提出在三年內(nèi)政府和體育彩票共投資20 億英鎊用于實(shí)施體育政策，超過(guò)以往投入的總和（1999 年為5000 萬(wàn)英鎊）[41]。英國(guó)體育與健身國(guó)家政策追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的發(fā)展的綜合目標(biāo)，包括五個(gè)方面：身體健康、精神健康、個(gè)人發(fā)展、社會(huì)和社區(qū)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。體育的作用超出人們傳統(tǒng)認(rèn)知的身心健康功能，據(jù)評(píng)估，每年體育對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)達(dá)到390 億英鎊；體育活動(dòng)和教育有利于減少犯罪、促進(jìn)社區(qū)凝聚和社團(tuán)發(fā)展、提高學(xué)業(yè)表現(xiàn)、塑造積極國(guó)民、積極老齡化等[42]。

近十年來(lái)，英國(guó)體育政策的一個(gè)“核心工具箱”是“運(yùn)動(dòng)英格蘭”（Sport England），在英國(guó)文化媒體和體育部（DCMS）下設(shè)“運(yùn)動(dòng)英格蘭”非政府組織，負(fù)責(zé)管理體育彩票投資和政府撥款，以推進(jìn)同名的項(xiàng)目運(yùn)作，這是綜合了多方面國(guó)家級(jí)政策的集合。此外，還整合了衛(wèi)生、教育、社區(qū)、交通、環(huán)境、農(nóng)村等多領(lǐng)域政策[43]。建立跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制，2013 至2017 年，“運(yùn)動(dòng)英格蘭”投資于體育設(shè)施方面的經(jīng)費(fèi)總額超過(guò)3 億英鎊，2015 年英國(guó)的體育俱樂(lè)部約為15 萬(wàn)個(gè)[44]。

4 我國(guó)規(guī)劃空間政策與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及政策的關(guān)系現(xiàn)狀—以社區(qū)兒童和體育設(shè)施規(guī)劃為例

空間政策與社會(huì)政策協(xié)同涉及廣泛，社區(qū)兒童和體育設(shè)施建設(shè)僅是空間政策與社會(huì)政策關(guān)聯(lián)較為密切的部分。本文在此僅做“個(gè)案式”的觀察，分析我國(guó)規(guī)劃空間政策與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及政策的現(xiàn)狀與特征。

4.1

我國(guó)規(guī)劃空間政策和社會(huì)政策的發(fā)展階段

我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展階段從大的特征上來(lái)看，可以20世紀(jì)初科學(xué)發(fā)展觀提出為分界點(diǎn)[45]。從新中國(guó)成立至改革開(kāi)放后十余年，是社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策的階段，“重生產(chǎn)、輕生活”，社會(huì)福利表現(xiàn)為服務(wù)于生產(chǎn)的附屬價(jià)值，建立了以城市“單位制”和鄉(xiāng)村“合作制”為模式的低水平、廣覆蓋的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的福利體系；改革開(kāi)放后十多年，原有的農(nóng)村合作制社會(huì)保障基本處于解體狀態(tài)；城市的社會(huì)政策改革仍處于“作為經(jīng)濟(jì)體制改革配套”的地位。2003 年，以國(guó)家提出科學(xué)發(fā)展觀為標(biāo)志，社會(huì)政策逐步取得與經(jīng)濟(jì)政策相當(dāng)?shù)牡匚弧＝⑿滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度，強(qiáng)調(diào)建設(shè)和諧社會(huì)，社會(huì)建設(shè)成為“四位一體”之一；2012 年，黨的十八大社會(huì)建設(shè)目標(biāo)依然堅(jiān)持十七大提出的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的“五有”目標(biāo)；2017 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》；黨的十九大對(duì)社會(huì)主要矛盾進(jìn)行了新概括，強(qiáng)調(diào)教育優(yōu)先、就業(yè)質(zhì)量、保障體系、脫貧攻堅(jiān)、健康中國(guó)、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距、基本公共服務(wù)均等化等目標(biāo)。

綜上，可以用“健全體系、公平基本、支持經(jīng)濟(jì)”概括我國(guó)當(dāng)前社會(huì)政策的特征，強(qiáng)調(diào)基本服務(wù)、脫貧和保障，體現(xiàn)了“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策的特征，而“教育優(yōu)先、健康中國(guó)”則帶有“生產(chǎn)型”社會(huì)政策的特征。

我國(guó)的規(guī)劃空間政策則是以改革開(kāi)放為主要分界點(diǎn)，之前是作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的空間技術(shù)工具，之后形成了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、國(guó)家制度改革與應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)，作為法治規(guī)范和開(kāi)發(fā)工具的規(guī)劃體系，在土地開(kāi)發(fā)、環(huán)境建設(shè)和城市“增長(zhǎng)機(jī)器”方面發(fā)揮了突出作用。相對(duì)而言，它在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、政策協(xié)同、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)方面，一是缺乏明確的社會(huì)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)和有效的規(guī)劃內(nèi)容支持，盡管在規(guī)劃理論層面走向綜合，在規(guī)劃編制中提出綜合性的城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，但缺乏有效的政策實(shí)施內(nèi)容體系支撐；二是尚未建立起規(guī)劃空間公共政策的實(shí)質(zhì)運(yùn)作體系，在規(guī)劃實(shí)踐中主要以技術(shù)編制和行政審批為主，缺乏公共政策制定—實(shí)施—評(píng)估—調(diào)整的運(yùn)作體制和與各方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。當(dāng)前，城鄉(xiāng)規(guī)劃正面臨新的轉(zhuǎn)型，新的模式正在探索中。

4.2

規(guī)劃空間政策和社會(huì)政策關(guān)于社區(qū)兒童和體育設(shè)施內(nèi)容的關(guān)系分析

我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃配置主要采取指標(biāo)套用、規(guī)劃控制、計(jì)劃興建的方法。根據(jù)國(guó)家《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，同時(shí)結(jié)合各行業(yè)、各地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，按照“分類(lèi)分級(jí)的指標(biāo)要求、服務(wù)半徑”等納入控詳規(guī)劃的要求進(jìn)行控制，由地方政府組織計(jì)劃興建。從規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)過(guò)程看，20 世紀(jì)50 年代基本套用蘇聯(lián)模式，1964 年國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、1980 年國(guó)家建設(shè)委員會(huì)先后對(duì)居住區(qū)規(guī)劃的部分定額指標(biāo)作了規(guī)定。1993 年，國(guó)家建設(shè)部發(fā)布了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》 [46]，并先后于2002 年、2016 年進(jìn)行了修訂，盡管標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容有所更新，但基本的方法理念仍然在延續(xù)。同時(shí)，各地結(jié)合實(shí)際制定了地方標(biāo)準(zhǔn)，如《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》(2002)、《上海市城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(2006)、《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》(2008) 等?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前社區(qū)規(guī)劃空間政策較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代在方法和指標(biāo)上沒(méi)有本質(zhì)上的政變，且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身法律效力較低，實(shí)施的可監(jiān)督性較差，在控規(guī)“轉(zhuǎn)譯”和實(shí)施中往往難以全面落實(shí)。

從與社會(huì)事業(yè)政策協(xié)同的方面看，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)事業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間存在著較大的不協(xié)調(diào)和滯后。如關(guān)于幼兒園設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，2016 版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定小區(qū)級(jí)（1— 1.5 萬(wàn)人）應(yīng)配建4、6、8 班，而按照國(guó)家教育部主編的《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2016）核算，對(duì)應(yīng)1 — 1.5 萬(wàn)人應(yīng)設(shè)15 班，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)大大低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；再如關(guān)于社區(qū)體育設(shè)施，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中社區(qū)級(jí)（3 — 5 萬(wàn)人）居民運(yùn)動(dòng)場(chǎng)為“宜設(shè)置”，約束力很低，小區(qū)級(jí)居民健身設(shè)施沒(méi)有明確面積規(guī)定，無(wú)法保障社區(qū)體育設(shè)施的有效配置。而國(guó)家體育部主編，建設(shè)部、國(guó)土資源部2005 年聯(lián)合發(fā)布的《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》規(guī)定，3 — 5 萬(wàn)人應(yīng)設(shè)室外用地面積18900 — 27800 平方米，室內(nèi)建筑面積7700 — 10700平方米的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地，設(shè)籃球場(chǎng)3 個(gè)，排球場(chǎng)1 個(gè)，七人制足球場(chǎng)1 個(gè)等，這些規(guī)定在規(guī)劃空間政策方面都缺乏有效支持。

4.3

政策實(shí)施效果

從規(guī)劃空間政策的實(shí)施效果與社會(huì)發(fā)展要求的關(guān)系看，其滯后性也比較明顯。根據(jù)2016 年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委公布的數(shù)據(jù)，“托育服務(wù)短缺非常嚴(yán)重，0 — 3 歲嬰幼兒在我國(guó)各類(lèi)托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國(guó)家50% 的比例”。“根據(jù)我委2015 年生育意愿調(diào)查的結(jié)果，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、太費(fèi)精力和無(wú)人看護(hù)而不愿生育第二個(gè)子女的分別占到74.5%、61.1%、60.5%。”[47] 可見(jiàn)，托育設(shè)施供給不足嚴(yán)重制約了國(guó)家后備勞動(dòng)力的補(bǔ)充。為了解決“入園難”問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于2010 年發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，要求以縣為單位編制學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，并報(bào)國(guó)家備案。其后幼兒園有了大幅增加，2016 年學(xué)前教育毛入園率提高到77.4%，但民辦幼兒園比例高達(dá)65.4%，可謂“配不足、民辦補(bǔ)”。筆者對(duì)上海、河南、云南三個(gè)城市的社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海中心城區(qū)民辦園以服務(wù)高端需求為主；而河南某地級(jí)市中心城區(qū)和云南縣城民辦園比例高，但用地和建筑條件較差（圖4）。

從體育設(shè)施情況看，根據(jù)第六次全國(guó)體育場(chǎng)地普查，截至2013 年年底，我國(guó)人均體育場(chǎng)地面積為1.46 平方米，而這些有限的場(chǎng)館中，教育系統(tǒng)占53.01%，開(kāi)放率不足1/3。體育系統(tǒng)所屬體育用地僅為人均0.14 平方米[48]。根據(jù)《中國(guó)< 全民健身計(jì)劃（2011 — 2015 年）> 實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告》[49]，在城市街道一級(jí)，室內(nèi)外體育設(shè)施覆蓋率均值僅為67%（圖5）；行政村農(nóng)民體育健身工程覆蓋率均值為70%（圖6）。總體來(lái)看，體育設(shè)施缺口較大。

5 國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策對(duì)我國(guó)規(guī)劃空間政策的啟示

5.1

在立法層面完善政策框架體系

要在法律層面由生產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)向人本發(fā)展價(jià)值，形成部門(mén)齊全、層次完善的法律體系。公共政策的首要特征是公共性，盡管受到現(xiàn)實(shí)中增長(zhǎng)主義、市場(chǎng)主導(dǎo)、政績(jī)追求等制約，城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本意義仍在于對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的追求和對(duì)公共利益的維護(hù)。目前，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的國(guó)家大政方針和總體發(fā)展目標(biāo)層面，社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)已經(jīng)有較充分的表述，但在具體的內(nèi)容支撐、管理實(shí)施等方面，則并未充分落實(shí)。立法方法是公共政策的重要工具，通過(guò)立法確立相關(guān)政策體系，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的政策協(xié)同。公共管理目前主要使用傳統(tǒng)的行政方法，由于受到行政條線、實(shí)施監(jiān)督力度不足、社會(huì)影響力的限制，難以實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨行業(yè)的協(xié)同，難以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方資源，難以實(shí)現(xiàn)有效的公眾監(jiān)督和法律保障。因此，推進(jìn)立法無(wú)疑是一條經(jīng)驗(yàn)之路。目前，我國(guó)新修改的《立法法》已經(jīng)賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，為公共政策健全提供了法律保障。

5.2

為支持不同人群發(fā)展制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范

以人為本的發(fā)展需求在規(guī)劃空間政策方面落實(shí)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范是重要的政策工具。傳統(tǒng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是作為總體規(guī)劃的一部分，是藍(lán)圖式的技術(shù)文件?？傮w規(guī)劃要凸顯戰(zhàn)略功能，構(gòu)建支持不同人群需求和發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)政策，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范是重要工具，如英國(guó)的規(guī)范管理有“體育設(shè)施計(jì)算器”，在項(xiàng)目審批中，相關(guān)設(shè)施類(lèi)型、配建面積、繳費(fèi)統(tǒng)建要求一目了然，便于公眾監(jiān)督、確保設(shè)施效果。

5.3

優(yōu)化開(kāi)展社區(qū)營(yíng)造

發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)基于社區(qū)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先。當(dāng)前，社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)在各地日益廣泛地開(kāi)展，但主要為自上而下、政府主導(dǎo)，工程建設(shè)色彩較濃，追求快速見(jiàn)成果。應(yīng)轉(zhuǎn)變社區(qū)規(guī)劃和實(shí)施模式，在社區(qū)營(yíng)造主體上建立各部門(mén)協(xié)同組織，社區(qū)居民、組織、單位共同參與投入的機(jī)制，體現(xiàn)“協(xié)同共治”的組織特征；要更加關(guān)注兒童發(fā)展、健康促進(jìn)、終身教育、人文精神等方面，體現(xiàn)“人類(lèi)發(fā)展”的內(nèi)容特征；在社會(huì)影響上，要增進(jìn)社區(qū)凝聚力，促進(jìn)社區(qū)交流和形成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造社區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)培育”特征，如通過(guò)鄰里中心，各類(lèi)教室、排練場(chǎng)、會(huì)堂、兒童活動(dòng)中心、表演舞臺(tái)等空間，為社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)提供支持，促進(jìn)社會(huì)資本的培育。

5.4

建立促進(jìn)市場(chǎng)和為社會(huì)提供服務(wù)的機(jī)制

“后現(xiàn)代”是發(fā)展型社會(huì)政策在方法手段上的特征，“賦能型國(guó)家”支持鼓勵(lì)私人部門(mén)提供公共服務(wù)，國(guó)家予以規(guī)范和鼓勵(lì)。我國(guó)目前的規(guī)劃審批和土地出讓方式，比較適應(yīng)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)性行為和政府投資的公益行為，而對(duì)于市場(chǎng)主體和社會(huì)組織提供公共服務(wù)和公共空間，則存在管理與激勵(lì)方面存在不足。例如，對(duì)土地和建筑用途的管理集中在審批環(huán)節(jié)，對(duì)建成以后大量存在的公共用途改變性質(zhì)行為，缺乏有效管理手段；在土地出讓中，對(duì)通過(guò)規(guī)劃條件配置公共設(shè)施和公共空間的政策工具，沒(méi)有充分重視和廣泛利用；在為企業(yè)、團(tuán)體等非公共主體提供公共服務(wù)方面，在土地政策和規(guī)劃審批政策上缺乏有力的支持；規(guī)劃編制和管理以“地塊”為單位，沒(méi)有細(xì)化到以具體的“空間”為單位，制約了小型、立體化利用空間提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。

6  結(jié)語(yǔ)

隨著人類(lèi)認(rèn)識(shí)的不斷進(jìn)步，人們對(duì)發(fā)展的價(jià)值追求已轉(zhuǎn)向關(guān)注人和社會(huì)的全面發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策的關(guān)系有了更充分的認(rèn)識(shí)，政策方法走向“后現(xiàn)代”模式，發(fā)展型社會(huì)政策已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共同潮流。與之相比，我國(guó)公共政策尚未超越行政命令主導(dǎo)的模式，現(xiàn)有政策存在著“條條管理、缺乏協(xié)同”的現(xiàn)象，規(guī)劃空間政策對(duì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)存在著內(nèi)容滯后、實(shí)施低效的問(wèn)題。黨的十九大指出，中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)美好生活的需求是各行業(yè)發(fā)展的方向。在城鄉(xiāng)規(guī)劃空間政策模式的探索中，國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)為我們適應(yīng)新時(shí)代、解決新矛盾提供了有益借鑒，需要在規(guī)劃空間政策體系中，更加充分地體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展價(jià)值，把空間政策與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策作為整體來(lái)把握，在空間政策中體現(xiàn)兒童發(fā)展、健康促進(jìn)、終身教育、人文精神、公共住房等人力資本投資功能，在運(yùn)作模式和機(jī)制效果上注重社會(huì)資本培育、為社會(huì)提供公共服務(wù)賦能，探索出一條促進(jìn)兩個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、面向民族未來(lái)前途的規(guī)劃發(fā)展之路。