黨的十九大報告在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中強調(diào)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。2018年9月，習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時強調(diào)，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化。在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。這充分闡明了當前加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要性、緊迫性、現(xiàn)實性。近日，中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)是對現(xiàn)階段我國現(xiàn)代化進程建設面臨主要問題的準確把握，是對新型城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律的深刻認識，是對構(gòu)建新時代工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的系統(tǒng)性解決方案。

完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置是重點

截至2018年，我國常住人口的城鎮(zhèn)化率達到59.58%，仍有相當比重的農(nóng)業(yè)人口，更為重要的是我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.21個百分點。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，農(nóng)民工總量為2.88億人，進城農(nóng)民工城鎮(zhèn)歸屬感較為穩(wěn)定，有38%認為自己是所居住城鎮(zhèn)的“本地人”。因此，下一階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿碜杂诔擎?zhèn)化規(guī)模的增長效應，也來自于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的優(yōu)化效應，急需通過破除體制機制弊端，提供更加有效的制度供給，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。歷史上形成的城鄉(xiāng)二元分割弊端主要表現(xiàn)為要素在城鄉(xiāng)之間流動不順暢，在人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)等要素配置方面還存在一些障礙。此次出臺《意見》的最大亮點，就是針對現(xiàn)存的這些體制機制障礙，提出了一攬子關于“人、地、錢”的改革措施，突出表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，更加重視解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。《意見》明確，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。國家發(fā)展改革委日前印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》也明確提出，加大非戶籍人口在城市落戶推進力度，城區(qū)常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區(qū)常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。伴隨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，戶籍人口和常住人口城鎮(zhèn)化之間的差距將逐步縮小，所謂的“半拉子”城鎮(zhèn)化現(xiàn)象將得到明顯緩解，農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工將會加快融入城市，新市民將公平享受城鎮(zhèn)基本公共服務，更具有獲得感、幸福感和安全感。

第二，更加重視農(nóng)村土地相關制度創(chuàng)新。進一步完善農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地制度的基礎是要明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范地對土地權(quán)屬進行確認登記頒證。同時，《意見》在堅持農(nóng)民主體、共享發(fā)展的原則下，為不同類型的土地制度提供了改革方向。對于農(nóng)村承包地，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護并進一步放活土地經(jīng)營權(quán)，這為促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化程度，提供了更加有利的政策空間。對于農(nóng)村宅基地，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，堅持宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶的資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。對于集體經(jīng)營性建設用地，在國家統(tǒng)一部署、符合規(guī)劃和用途管制的前提下允許入市。土地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的核心要素，按照《意見》精神，在推進相關土地制度創(chuàng)新時，必須充分尊重農(nóng)民意愿，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不突破耕地紅線、不損害農(nóng)民利益。改革開放的實踐經(jīng)驗表明，將土地權(quán)益按照不同層次分置，可以進一步提高農(nóng)村土地資源配置效率，因地制宜地調(diào)動農(nóng)民積極性、主動性和創(chuàng)造性。

第三，更加重視提高要素配置效率的財政金融體系建設?！兑庖姟诽岢觯∪斦度霗C制，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，提高資金配置效率，并在風險可控前提下，發(fā)行用于城鄉(xiāng)融合公益性項目的政府債券，充分發(fā)揮政府財政保障機制的引導作用。面對鄉(xiāng)村金融發(fā)育相對滯后的問題，加強鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設，與土地管理制度創(chuàng)新相配套，依法開展土地相關權(quán)益的擔保融資，實現(xiàn)集體土地與國有土地“同地同權(quán)”，這不僅可以為農(nóng)民市民化提供有力支持，也為提高農(nóng)民經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入拓寬渠道。建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制，引導工商資本為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等支持，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設步伐。

第四，更加重視形成新的造血機制。鼓勵各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，吸引留住人才為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務?？梢灶A見，隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進，無論是常住還是戶籍鄉(xiāng)村人口規(guī)模仍將繼續(xù)下降。但從人口結(jié)構(gòu)變化趨勢來看，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)將得到培育發(fā)展，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合形成多元化的鄉(xiāng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，將吸引更多優(yōu)質(zhì)勞動力資源，改變過去優(yōu)質(zhì)勞動力資源從鄉(xiāng)村到城市的單向流動，從而形成更加有效的城鄉(xiāng)人才合作交流機制。

在提高城鄉(xiāng)要素市場化配置效率時應注意的幾個問題

城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制建設的重點是完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，在形成市場化配置機制時，還應注意強調(diào)幾個問題。

第一，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，通過改革增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力。黨在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中始終發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，而各方面要遵循城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀規(guī)律，在充分研究現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段性特征基礎上，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護農(nóng)民權(quán)益，實事求是、因地制宜地制定具體措施。要通過體制機制創(chuàng)新，通過一系列改革激發(fā)城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在驅(qū)動力。

第二，要統(tǒng)籌有序推進，不搞“一刀切”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有跨領域、跨部門、涉及面廣的特點，中央層面加強體制機制改革的頂層設計，統(tǒng)籌推進人口、土地、財政、金融、產(chǎn)權(quán)等方面的重大體制機制調(diào)整，而地方政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面具有主體責任，要制定符合本地區(qū)實際的實施方案，整合力量、扭住關鍵、精準發(fā)力，確保落實中央精神不走偏、不走樣、不變形。考慮到我國鄉(xiāng)村類型多樣、發(fā)展水平不一、資源稟賦條件差異性較大，要合理選擇有代表性的地區(qū)先行先試，及時總結(jié)試點經(jīng)驗加以推廣。

第三，要堅持底線意識和風險意識。在制定出臺相關政策時要正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關系，守住底線和紅線。由于城鄉(xiāng)融合發(fā)展事關國計民生、事關廣大城鄉(xiāng)居民的切身利益、事關現(xiàn)代化建設進程，因此，必須高度重視和有效防范各類風險。要注意合理引導社會預期。要及時解讀相關政策內(nèi)涵，堅持強調(diào)“房住不炒”的政策取向，避免不當社會預期對房地產(chǎn)市場的影響，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。