來(lái)源 | 中國(guó)財(cái)政作者 | 財(cái)政部國(guó)庫(kù)司編排 | 重慶內(nèi)控科技咨詢有限公司綜合部 黃春梅重慶內(nèi)控科技中心編輯并推薦閱讀

新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著成果，財(cái)政管理水平不斷提升。我國(guó)從本世紀(jì)初開(kāi)始實(shí)施的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，是繼分稅制改革后財(cái)政管理制度的又一次重大變革，成為財(cái)稅體制改革的一大亮點(diǎn)，被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織稱為一場(chǎng)“財(cái)政革命”。改革建立起全新的預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，從管理制度和運(yùn)行機(jī)制上促進(jìn)了財(cái)稅體制改革的深化和現(xiàn)代財(cái)政制度的完善，有力保障了國(guó)家重大改革與重大政策的有效實(shí)施。

《中國(guó)財(cái)政》以“一場(chǎng)‘財(cái)政革命’——財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的改革發(fā)展”為題，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行梳理。文章將之劃分為三個(gè)階段：一是建立與發(fā)展階段（1949—1984年），二是調(diào)整完善階段（1985—2000年），三是現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度建立階段(2001年至今)；從四個(gè)方面闡釋現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的內(nèi)涵及改革所取得的成就：一是國(guó)庫(kù)集中收付制度，二是政府采購(gòu)制度，三是國(guó)債地方債發(fā)行管理制度，四是決算管理制度和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。本文重點(diǎn)推介國(guó)庫(kù)集中支付制度改革和決算管理制度改革所做的工作及取得的成效。從中可以清晰感受我國(guó)財(cái)政改革的方向、路徑和成效，從而對(duì)下一階段以財(cái)政資金使用為核心的政府內(nèi)控著力點(diǎn)做出預(yù)判。

按照國(guó)際貨幣基金組織的定義，國(guó)庫(kù)不單指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列職能。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和建立公共財(cái)政框架體系要求，2000年6月，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司成立，2001年2月，國(guó)務(wù)院第95次總理辦公會(huì)批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，明確要求從根本上改變我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行管理方式，建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。

1.以國(guó)庫(kù)集中收付制度為主體的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)框架基本建立，成為我國(guó)財(cái)政收支運(yùn)行的核心基礎(chǔ)

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革進(jìn)一步深化，預(yù)算支出更加規(guī)范透明。不斷深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革級(jí)次，在國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)以上預(yù)算單位全覆蓋的基礎(chǔ)上，從2015年開(kāi)始大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革。截至2018年底，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)近70萬(wàn)個(gè)預(yù)算單位實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，占到全部預(yù)算單位的99%以上，基本實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”，構(gòu)建了現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)管理框架。著力完善國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行機(jī)制，深入落實(shí)“放管服”改革精神，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任，提高財(cái)政資金支付和使用效率。深入推進(jìn)公務(wù)卡制度改革，優(yōu)化公務(wù)卡管理使用。截至2018年底，全國(guó)81%以上的鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算單位、94%以上的縣級(jí)以上預(yù)算單位實(shí)行了公務(wù)卡制度，累計(jì)發(fā)行公務(wù)卡超過(guò)2500萬(wàn)張。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)。截至2019年6月30日，全國(guó)有36個(gè)省級(jí)、305個(gè)地市、1500個(gè)區(qū)縣財(cái)政部門(mén)實(shí)施了集中支付電子化管理。

進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作。目前，大部分地區(qū)已建立起覆蓋省、市、縣三級(jí)的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。建立財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。2018年7月，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作實(shí)施方案》，全力推進(jìn)監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)。目前，監(jiān)控平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣上下貫通，具備按日監(jiān)控預(yù)算分配下達(dá)、資金支付及績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行等情況的功能。2019年6月，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作規(guī)程》，推進(jìn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作。

收入收繳管理改革加快推進(jìn)，綜合效能更加顯現(xiàn)。一是全國(guó)40萬(wàn)個(gè)執(zhí)收單位實(shí)施了非稅收入收繳管理改革，占到全部執(zhí)收單位的97%以上。同時(shí)，推進(jìn)非稅收入收繳電子化管理。中央本級(jí)于2016年全面實(shí)施非稅收入收繳電子化管理，地方非稅收入收繳電子化管理也加快實(shí)施，截至2019年6月30日，107個(gè)中央部門(mén)、22個(gè)省級(jí)、56個(gè)地市、334個(gè)縣區(qū)已全面實(shí)施收繳電子化管理，有效提升非稅收入收繳效率和管理水平。二是推進(jìn)財(cái)稅庫(kù)銀稅收收入電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)覆蓋范圍，加強(qiáng)橫向聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的分析利用，研究制定財(cái)關(guān)庫(kù)銀稅收收入電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)管理辦法。

庫(kù)款管理機(jī)制更加科學(xué)規(guī)范，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理穩(wěn)步推進(jìn)。一是各級(jí)財(cái)政部門(mén)切實(shí)貫徹國(guó)務(wù)院各項(xiàng)決策部署，多措并舉加強(qiáng)庫(kù)款管理，合理控制庫(kù)款規(guī)模，著力提高庫(kù)款使用效率，更好地保障積極財(cái)政政策的有效實(shí)施。以加快支出預(yù)算執(zhí)行、盤(pán)活用好財(cái)政存量資金為合理管控庫(kù)款的主要手段，扎實(shí)推進(jìn)庫(kù)款管理與預(yù)算執(zhí)行、債券發(fā)行和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理等的協(xié)調(diào)銜接，實(shí)行庫(kù)款削峰填谷管理，著力提高庫(kù)款使用效率，更好地保障并促進(jìn)積極財(cái)政政策措施及早落地生效。同時(shí)，加強(qiáng)庫(kù)款管理基礎(chǔ)工作，建立健全庫(kù)款運(yùn)行監(jiān)測(cè)分析和預(yù)研預(yù)判工作機(jī)制，歸納總結(jié)庫(kù)款運(yùn)行變動(dòng)規(guī)律，深入研究并及時(shí)解決存在的突出問(wèn)題。加強(qiáng)資金調(diào)度管理，防范財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)。二是按照國(guó)務(wù)院相關(guān)指示精神，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。2006年正式啟動(dòng)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，主要采取商業(yè)銀行定期存款方式，商業(yè)銀行以國(guó)債或地方政府債券為質(zhì)押獲得存款并向財(cái)政部支付利息，定期存款期限在1年以內(nèi)。2014年財(cái)政部會(huì)同人民銀行制定《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，開(kāi)始地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)，2017年地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在省級(jí)財(cái)政全面推開(kāi)。2018年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的通知》，指導(dǎo)地方規(guī)范有序開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作。中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，累計(jì)開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理5.9萬(wàn)億元，可獲得利息收入894億元；省級(jí)財(cái)政全面實(shí)施地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，累計(jì)操作金額9萬(wàn)億元，可獲得利息收入614億元，取得預(yù)期成效。

2.決算管理制度和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)代財(cái)政財(cái)務(wù)報(bào)告體系日趨完善

財(cái)政決算工作實(shí)現(xiàn)跨越，反映內(nèi)容更加豐富。各級(jí)財(cái)政部門(mén)不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，著力提升決算編制工作質(zhì)量，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，切實(shí)服務(wù)各項(xiàng)財(cái)政改革。

健全決算管理制度體系。印發(fā)《中央決算草案編制辦法》《部門(mén)決算管理制度》等一系列制度辦法，確保決算管理有規(guī)可依、有章可循。

豐富決算報(bào)表反映內(nèi)容。建立與全口徑預(yù)算管理相對(duì)應(yīng)的財(cái)政決算報(bào)表體系，完整反映四本預(yù)算收支以及政府債務(wù)等情況，為政府統(tǒng)攬全局、科學(xué)決策提供了堅(jiān)實(shí)數(shù)據(jù)支撐。深入推進(jìn)決算公開(kāi)工作。

全國(guó)部門(mén)決算公開(kāi)規(guī)范化程度不斷提升。中央部門(mén)決算公開(kāi)范圍穩(wěn)步擴(kuò)大，公開(kāi)內(nèi)容逐年細(xì)化，公開(kāi)時(shí)間和公開(kāi)形式趨于集中，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切更加及時(shí)主動(dòng)，輿情評(píng)價(jià)積極。地方省、市、縣三級(jí)的部門(mén)決算公開(kāi)同步深化，決算公開(kāi)的及時(shí)性、完整性和規(guī)范性均有明顯改善。

扎實(shí)推進(jìn)支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)決算試編工作，組織中央部門(mén)編報(bào)了2015—2017年度中央本級(jí)一般公共預(yù)算基本支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)決算，組織地方財(cái)政開(kāi)展了2015—2017年度財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)決算試編，2017年地方試編范圍已經(jīng)覆蓋所有省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政。2018—2019年連續(xù)兩年組織中央和地方所有基層預(yù)算單位按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目試編具體項(xiàng)目支出，為推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)提供參考。

不斷加強(qiáng)決算分析。中央財(cái)政運(yùn)用決算數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)算編制的完整性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況等進(jìn)行評(píng)價(jià)，為改進(jìn)中央部門(mén)財(cái)務(wù)管理水平提供依據(jù)。一些地方嘗試建立決算數(shù)據(jù)分析指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)分析模型，開(kāi)展更加精準(zhǔn)的量化分析，推動(dòng)形成常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化的決算分析機(jī)制。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革扎實(shí)推進(jìn)，路徑方法更加明晰。按照黨的十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案要求，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。一是加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)制度建設(shè)。制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南，夯實(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作的制度基礎(chǔ)。二是推進(jìn)各級(jí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)。2017年，國(guó)土資源部、國(guó)家林業(yè)局等2個(gè)中央部門(mén)以及山西、黑龍江、上海、浙江、廣東、海南和重慶等7個(gè)地區(qū)參加了第一批試點(diǎn)。2018年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到20個(gè)中央部門(mén)和20個(gè)地區(qū)。2019年，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到40個(gè)中央部門(mén)和36個(gè)地區(qū)。三是開(kāi)展政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系建設(shè)、全國(guó)和地區(qū)政府財(cái)務(wù)報(bào)告合并匯總等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究，取得的研究成果已在相關(guān)制度制定和試點(diǎn)工作中應(yīng)用。