據(jù)估算，廣州設計之都項目整體改造完成后，年產(chǎn)值將由原來的5000萬元提升至超百億元。

廣州設計之都項目是政府收儲模式的代表。

(資料圖)

作為我國工業(yè)用地最緊張的制造業(yè)強市之一，廣州正高標準、強力度為“產(chǎn)業(yè)第一、制造業(yè)立市”的目標釋放空間，用地面積約占全市現(xiàn)狀工業(yè)用地面積三分之一的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，成為存量更新時代推動制造業(yè)“回流”的重要抓手。

8月上旬，廣州發(fā)布了2023年村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點項目清單，涉及6個區(qū)的7個項目，總用地面積約204公頃。加之2022年度9個試點項目，兩批16個試點累計總用地面積達464公頃，順利實施后，預計可提供近1121萬平方米建筑面積的新增產(chǎn)業(yè)載體，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值約811億元，貢獻稅收約37億元。

試想，廣州現(xiàn)有村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)2705個，完全更新改造后的潛力不可估量，但因“小、散、亂”等歷史特征而積弊已深，改造絕非一蹴而就。5月中旬，廣州對去年的9個試點項目授予了“規(guī)劃實施促進示范點”牌匾，以此為村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)“改造方案編審、產(chǎn)業(yè)策劃引入、落地實施評估”提供全流程規(guī)劃支撐服務，保障村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)改造項目有序推進，以點帶面打造一批“廣州樣板”。

引領城市發(fā)展的規(guī)劃力量，在村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)改造進程中起什么作用？近日，南都記者深入多個村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，試圖尋找背后的“答案”。

積弊待除

40多年前，改革開放的號角下，珠三角地區(qū)經(jīng)濟迅猛發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，孕育了強大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟，演化出村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)的樣態(tài)。

村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)又稱村級工業(yè)園，指分布于廣州行政范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟組織所有權土地上（包括使用權為村集體的國有土地），占地5000平方米以上，主要為工業(yè)、倉儲、物流等用途的工業(yè)集中區(qū)塊。

因用地成本低、使用多元靈活等優(yōu)勢，村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)愈發(fā)受到初創(chuàng)企業(yè)、中小微企業(yè)青睞。根據(jù)2019年摸查數(shù)據(jù)，廣州現(xiàn)有村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)2705個，總用地面積131.62平方公里，集聚了約中小微企業(yè)20萬家。這些園區(qū)集中分布于廣州外圍地區(qū)，其中白云、番禺、花都、增城等四區(qū)的園區(qū)用地規(guī)模，合計占全市村級工業(yè)園用地的85%。

只不過，“小、散、亂”使得廣州村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)低端、空間效益低、品質(zhì)不足等積弊已深，嚴重制約其高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，5公頃以下園區(qū)約占75%，往往與村集體居住用地、村集體農(nóng)用地混雜，且多為低層廠房、倉庫或堆場，總產(chǎn)值僅占全市工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值10%，稅收僅占全市工業(yè)企業(yè)總稅收的6%。

增城區(qū)是廣州的制造業(yè)重鎮(zhèn)，坐擁國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)基礎扎實，擁有較多連片成片產(chǎn)業(yè)用地。廣州市規(guī)劃和自然資源局增城區(qū)分局（以下簡稱“增城區(qū)分局”）相關負責人告訴南都記者，增城現(xiàn)有94個村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，多數(shù)面臨“在園企業(yè)規(guī)模小、規(guī)劃空間布局亂、生產(chǎn)質(zhì)量效能差、土地利用效率低”的問題。上境村村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)就是其中的典型代表。它是增城面積最大的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，總面積近800畝，緊鄰增城經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，處于穗莞深產(chǎn)業(yè)帶的重要節(jié)點上，區(qū)位優(yōu)勢尤為明顯。但仙村鎮(zhèn)政府相關負責人直言，園區(qū)各項產(chǎn)出指標“少得可憐”，“整個園區(qū)村集體物業(yè)面積不到20萬平方米，容積率僅0.34，在園企業(yè)26家，以物流倉儲、建筑材料制造等低端產(chǎn)業(yè)為主。2021年園區(qū)企業(yè)總產(chǎn)值約1.4億元，年納稅總額不到600萬元，畝產(chǎn)稅收僅7000元。”

“周圍在大力發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，還把一塊低效的工業(yè)用地放在這里，肯定不合時宜，因此十分具有改造的迫切性?！痹龀菂^(qū)分局上述負責人表示。

示范效應

縱觀珠三角地區(qū)，土地開發(fā)強度已逼近極限，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地空間的渴求從未停止，工業(yè)用地改革熱潮在各地掀起，尤其要破解存量工業(yè)用地低效的困局。廣州也如此。

存量更新時代，村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展從過去的自發(fā)式更新轉(zhuǎn)向多方參與、成片連片、利益統(tǒng)籌的新階段，迭代升級的政策成為支持集聚區(qū)創(chuàng)新更新路徑的重要保障。

2019年起，廣州市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合市工業(yè)和信息化局開展村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)整治提升等系列工作，先后出臺《廣州市提高工業(yè)用地利用效率實施辦法》《廣州市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊管理辦法》等系列政策，推動存量工業(yè)用地集聚化、園區(qū)化發(fā)展。2019年至2021年，廣州累計完成超過33平方公里村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)改造，有效推動產(chǎn)業(yè)集聚和園區(qū)集中連片發(fā)展，新引入企業(yè)5787家，預計新增年產(chǎn)值超730億元，并涌現(xiàn)了一批示范項目，為新項目更新改造探索提供經(jīng)驗借鑒。

例如，作為政府收儲模式代表的廣州設計之都項目位于白云區(qū)中部，土地權屬黃邊經(jīng)濟聯(lián)合社，占地面積35公頃，建筑面積達119萬平方米。2019年以前，這片區(qū)域還是落后的黃邊村村級工業(yè)園，以汽修廠為主，制鞋、制衣等小散亂低端業(yè)態(tài)扎堆，500畝用地年產(chǎn)值不足5000萬元。

為實現(xiàn)土地成片連片改造，形成高端產(chǎn)業(yè)載體，白云區(qū)政府統(tǒng)一對地塊進行規(guī)劃和招商引資工作。廣州市規(guī)劃和自然資源局白云區(qū)分局（以下簡稱“白云區(qū)分局”）片區(qū)改造管理科負責人邱朝燁介紹，設計之都充分利用“三舊”改造政策，創(chuàng)新應用“土地儲備+舊廠房改造+舊村莊改造+留用地開發(fā)+拆違治亂”組合拳，通過歷史存量違建清拆與成片連片改造相結合，以改帶拆、以拆促改、拆改結合，共拆除歷史違建20萬平方米，騰出83萬平方米的城市連片發(fā)展空間，大大提高土地利用率。

“園區(qū)面積30%由政府無償收儲為國有用地，余下70%由村集體自主改造?！鼻癯療钪赋?，這既新增了國有用地，落實政府產(chǎn)業(yè)布局，又保留了部分集體用地，最大限度保障村集體和村民利益。此后，區(qū)政府負責片區(qū)規(guī)劃設計，力求打造精品工程，村自主改造用地則由白云城投公司負責建設開發(fā)和運營。

據(jù)估算，廣州設計之都項目整體改造完成后，預計年產(chǎn)值將由原來的5000萬元提升至超百億元，稅收超20億元。而原村級工業(yè)園的22萬平方米無證物業(yè)，改造后預計能讓村集體物業(yè)獲得36萬平方米有證物業(yè)，租金收入達到原來的3倍。

“廣州樣板”

面對數(shù)量龐大的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，廣州無法讓改造“一步到位”，勢必探索出一條適合廣州發(fā)展的新路徑，既突出規(guī)劃的引領性和落地實施性，又要以點帶面有序推進。

廣州市規(guī)劃和自然資源局有關負責人表示，廣州村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造堅持“產(chǎn)業(yè)、空間、政策三位一體”的總體思路，通過高標準編制《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）》，分區(qū)分策分步推進村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造，實現(xiàn)園區(qū)土地更集約、房子更漂亮、環(huán)境更整潔、生活更富裕的總體目標。

2022年以來，廣州市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合市工業(yè)和信息化局積極推動村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點工作，以期通過試點項目實施形成示范效應，形成可復制可推廣的經(jīng)驗做法，打造村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造“廣州樣板”。

去年8月，廣州市規(guī)劃和自然資源局牽頭制訂起草的《廣州市支持村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點項目的土地規(guī)劃管理若干措施（試行）》（以下簡稱《若干措施》）正式印發(fā)。文件提出完善歷史用地手續(xù)、用地指標和規(guī)模支持、提高產(chǎn)業(yè)用地配套設施比例、支持產(chǎn)權分割轉(zhuǎn)讓等方面的政策創(chuàng)新。同時，進一步探索按照政府收儲、單個全面改造、納入舊村全面改造、微改造、淘汰關停、現(xiàn)狀保留六種方式，分類推進村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造，鼓勵園區(qū)與周邊村集體留用地、政府儲備用地連片整備、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌開發(fā)。

在此基礎上，上述兩部門聯(lián)合發(fā)布《廣州市村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點項目（2022年第一批）清單》，包括上境村村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造項目在內(nèi)的9個試點項目在列。

增城區(qū)分局上述負責人指出，有了《若干措施》指引，增城區(qū)成立了工作專班全流程跟進、高位協(xié)調(diào)，區(qū)相關部門以項目落地為目標協(xié)同作戰(zhàn)，同步開展招商引資、詳細規(guī)劃編制、實施方案審批等工作，由仙村鎮(zhèn)政府負責征地拆遷。得益于市級“三舊”用地報批“填空式”模板，從2022年8月23日算起，上境村項目僅用1個月左右即完成從報批組卷到用地批準。

值得一提的是，政府部門的靠前指導服務，讓試點項目發(fā)展“如虎添翼”。以上境村項目為例，其于2022年3月啟動數(shù)據(jù)摸查、5月開展清租補償和拆遷、9月完成首期用地報批、12月組織土地出讓，拿地即開工，跑出了村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)項目方案審批、清租補償、用地報批的“加速度”，成為全市更新改造項目用地報批最快、第一個完成掛牌出讓和啟動動工建設的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點項目。

產(chǎn)業(yè)銜接

“村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)在歷史上的規(guī)劃大多是無序的，由村里自發(fā)形成，引入產(chǎn)業(yè)也相對低端。”增城區(qū)分局上述負責人指出。

由于缺乏前期規(guī)劃，大部分村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)長期存在廠居混雜的現(xiàn)象，園區(qū)產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度弱，主導產(chǎn)業(yè)不明細，導致“有企業(yè)無產(chǎn)業(yè)”。有專家指出，部分村集體為了保障租金收益，不得不降低企業(yè)入駐門檻，陷入低效發(fā)展的惡性循環(huán)。

摒棄“先改空間、后引產(chǎn)業(yè)”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，“產(chǎn)業(yè)、空間、政策三位一體”的總體思路在此次村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造中得以充分體現(xiàn)。

從兩批改造試點項目來看，首批9個項目擬引入的產(chǎn)業(yè)包括發(fā)展人工智能、數(shù)字經(jīng)濟、生物醫(yī)藥、信息技術等，第二批7個項目擬引入的產(chǎn)業(yè)包括智能裝備及信息科技產(chǎn)品研發(fā)制造、美麗健康產(chǎn)業(yè)、時尚產(chǎn)業(yè)等，多為高端產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。

按照規(guī)劃，上境村項目將建成智能網(wǎng)聯(lián)汽車零部件制造項目，總建筑面積約147.76萬平方米，首期已于3月19日正式動工。項目引入萬洋集團運營，緊盯項目土地整備、方案審批、征地拆遷等關鍵環(huán)節(jié)之余，“產(chǎn)業(yè)鏈招商”也在精準開展。

據(jù)仙村鎮(zhèn)政府有關負責人介紹，在深入分析增城區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎后，上境村項目瞄準汽車零部件全產(chǎn)業(yè)鏈條精準招商，明確以智能網(wǎng)聯(lián)汽車零部件、汽車電子及相關配套產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，導入一批汽車產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)，著力構建汽車全產(chǎn)業(yè)鏈集群，補齊珠三角汽車零部件產(chǎn)業(yè)鏈短板。

若再往早期的示范項目看，廣州設計之都定位精準，重點引進建筑設計、工業(yè)設計、時尚設計、數(shù)字芯片設計、文化創(chuàng)意設計五大產(chǎn)業(yè)，建設全方位的產(chǎn)業(yè)及生活配套，打造大灣區(qū)設計產(chǎn)業(yè)國際品牌集聚地；天河小鵬汽車產(chǎn)業(yè)園重點引進智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)鏈上下游及服務配套機構、企業(yè)，在岑村片區(qū)附近建起一個智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車產(chǎn)業(yè)園……

值得一提的是，《若干措施》強調(diào)注重產(chǎn)城融合，提高產(chǎn)業(yè)用地配套設施比例。在這方面，白云區(qū)于2021年印發(fā)了《城市更新舊村莊改造項目產(chǎn)業(yè)導入指引（試行）》，注重加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃銜接、片區(qū)協(xié)同配合。

白云區(qū)分局舊村莊改造管理科副科長張偉韜指出，黃邊村全面改造嚴格按照各圈層的產(chǎn)業(yè)占比要求，其中第一圈層（環(huán)城高速以南）保持產(chǎn)居比5：5，第二圈層（華南快速路以南）保持產(chǎn)居比3：7，保障產(chǎn)業(yè)用地，明確項目投資要求，提高產(chǎn)業(yè)用地利用率。項目引入改造企業(yè)后將簽訂產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)議，在日常中加強監(jiān)督管理，進一步推動企業(yè)立足片區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，通過城中村改造推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、完善產(chǎn)業(yè)布局。

進退得宜

試點項目作為“先行軍”，結合各自實際開始了創(chuàng)新探索，廣州也立下了不同階段的發(fā)展目標。為減少改造項目在實操過程中的堵點，廣州市規(guī)劃和自然資源局進一步組織編制了《村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造指引》，明確更新改造項目的全流程工作要求，統(tǒng)籌指導前期策劃、單元詳細規(guī)劃、改造實施方案編制、項目建設四大環(huán)節(jié)。

可以預見，未來村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將更加集約化、高端化。但原本不符合定位的產(chǎn)業(yè)又將何去何從？上境村項目給出了答案。

據(jù)仙村鎮(zhèn)政府上述負責人介紹，為有效提升園區(qū)土地利用效益，除了兩家原有的規(guī)上工業(yè)企業(yè)，其余不符合園區(qū)發(fā)展定位的低端企業(yè)均需清退轉(zhuǎn)移至周邊的合適園區(qū)。此時，征地拆遷不僅要獲得企業(yè)同意，更要獲得村集體許可。

“我們由鎮(zhèn)領導班子帶隊下沉一線，深入村民家中面對面談政策、談規(guī)劃、談機遇、談紅利，用一個月時間完成了征地入戶簽名和協(xié)議簽訂，又深入工廠企業(yè)大力動遷，用了三個月完成了首期土地建筑物的拆遷”，該負責人進一步表示，倘若低端產(chǎn)業(yè)能夠達到區(qū)域產(chǎn)值稅收保準，政府也會希望留下他們在改造園區(qū)繼續(xù)發(fā)展。

上境村項目采取凈地出讓的方式，目前已引入企業(yè)12家，其中規(guī)上企業(yè)達7家，國家高新企業(yè)3家，專精特新企業(yè)2家，新三板上市企業(yè)、瞪羚企業(yè)1家。12家企業(yè)已準入8家。

“我們的產(chǎn)品分兩種業(yè)態(tài)，一種是四五層高的可定制化廠房，另一種是11層的標準化高層廠房。”廣州（增城）萬洋科技城項目相關負責人告訴南都記者，對于處于成長期、實力稍弱但具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，園區(qū)也會允許其入駐高層廠房，“我們可以一層層賣，也可以半層半層賣，就希望能把優(yōu)質(zhì)企業(yè)留下?！卑凑疹A期，上境村項目將于2025年投產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)空間載體由不足20萬平方米增至超100萬平方米，預計年產(chǎn)值達83.4億元，畝均產(chǎn)值約1500萬元，年稅收3.34億元。園區(qū)企業(yè)總產(chǎn)值、年納稅總額相比2021年的約1.4億元、不足600萬元，將分別提高60倍和63倍。

南都廣州新聞部出品

采寫：南都記者 莫郅驊 攝影：南都記者 馮宙鋒

廣州村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造堅持“產(chǎn)業(yè)、空間、政策三位一體”的總體思路，通過高標準編制相關規(guī)劃，分區(qū)分策分步推進村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造，實現(xiàn)園區(qū)土地更集約、房子更漂亮、環(huán)境更整潔、生活更富裕的總體目標。

——廣州市規(guī)劃和自然資源局

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